原創(chuàng)丨城投變產(chǎn)投透視篇：怕賠本、怕違規(guī)、怕滯后？產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與深層歸因
時(shí)間：2025-09-05 15:19:51 來源：城望集團(tuán) 作者：城望集團(tuán) 已閱：0次
本專題圍繞城投轉(zhuǎn)型為產(chǎn)投進(jìn)程中 ，開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)的問題 、策略和方法，將產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)管理總結(jié)為透視篇 、解構(gòu)篇和策略篇 ，為各地城投開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)提供參考。本文立足國企改革邏輯與城投產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型實(shí)踐，將產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)的管理困境具象化為“安全感”缺失，系統(tǒng)剖析決策無據(jù)、風(fēng)控缺位、運(yùn)營粗放等共性問題，深入挖掘政策約束強(qiáng)化與管理能力滯后的矛盾內(nèi)核。
隨著上交所3號(hào)指引、35號(hào)文、126號(hào)文落地及“335指標(biāo)”常態(tài)化監(jiān)管，傳統(tǒng)政府信用融資模式失效，城投產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。 作為產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵手段，城投開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)正面臨傳統(tǒng)粗放管理模式的挑戰(zhàn)：政策監(jiān)管收緊如“峭壁”、收益波動(dòng)似“迷霧”、風(fēng)險(xiǎn)敞口若“暗礁”，催生強(qiáng)烈的“不安全感”。追根溯源，其本質(zhì)是投資管理體系與外部環(huán)境、發(fā)展要求的系統(tǒng)性脫節(jié)，暴露戰(zhàn)略定位模糊、風(fēng)控體系薄弱、價(jià)值管理缺失等深層問題。 01
城投開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境
（一）要不要投？ 隨著上交所《公司債券發(fā)行上市審核規(guī)則適用指引第3號(hào)》（以下簡稱“3號(hào)指引”）的出臺(tái)，城投行業(yè)或?qū)⒚媾R更為嚴(yán)格的融資限制，面對(duì)融資收緊和資金成本攀升雙重壓力，城投投資就像“帶著鐐銬跳舞”，每步?jīng)Q策都充滿顧慮，而“要不要投”這關(guān)鍵的第一步，成為橫亙?cè)诔峭睹媲白钪苯印⒆罴值碾y題。具體來說，心中揣著三本“難念的經(jīng)”：第一本，借錢太貴，小生意看不上，大生意怕賠本。高企的融資成本壓縮了利潤空間，使得收益微薄的小項(xiàng)目難以覆蓋資金成本，即便風(fēng)險(xiǎn)較低，城投也不愿將有限的資金投入其中。新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域同樣讓人望而卻步，新能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)雖然前景廣闊，但投資周期長，風(fēng)險(xiǎn)高且不確定性因素多。一旦市場環(huán)境發(fā)生變化或政策調(diào)整，就可能面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)。某城投員工無奈地表示：“如今不是我們挑項(xiàng)目，而是項(xiàng)目挑我們，風(fēng)險(xiǎn)高的不敢碰，寧可錯(cuò)過也不能錯(cuò)投?div id="d48novz" class="flower left">！?/span>第二本，政策多變，新方向看不清，老路子走不通。3號(hào)指引的出臺(tái)只是政策變動(dòng)的一個(gè)縮影，在當(dāng)前復(fù)雜多變的政策環(huán)境下，城投難以精準(zhǔn)把握未來投資方向。新興領(lǐng)域看似前景廣闊，但缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)和清晰的政策支持，貿(mào)然進(jìn)入可能面臨諸多未知風(fēng)險(xiǎn)；而傳統(tǒng)的城投投資項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，隨著地方政府債務(wù)管控加強(qiáng)，融資難度加大，過去依靠大規(guī)模舉債搞建設(shè)的老路子已難以持續(xù)，城投陷入了迷茫的境地。第三本，考核嚴(yán)苛，保業(yè)績怕激進(jìn)，防風(fēng)險(xiǎn)怕無為。城投作為地方重要的投資主體，既要承擔(dān)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，又面臨著嚴(yán)格的業(yè)績考核。在融資收緊的背景下，若采取激進(jìn)的投資策略，雖然有可能實(shí)現(xiàn)業(yè)績?cè)鲩L，但也將面臨巨大的資金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；而過于保守地防范風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致投資停滯，無法滿足地方發(fā)展需求，同樣難以通過考核。這種兩難局面讓城投在投資決策時(shí)如履薄冰，遲遲無法邁出關(guān)鍵一步。（二）可不可行？當(dāng)城投跨過“要不要投”的決策門檻，緊接著便要直面“可不可行？”的現(xiàn)實(shí)拷問，這種“不安全感”實(shí)際上是對(duì)產(chǎn)業(yè)投資行為本身的深層焦慮，可拆解為三個(gè)維度：第一，對(duì)投資方向的不確定。除政治性投資項(xiàng)目，城投對(duì)公司投資項(xiàng)目方向的選擇傾向于在已知且深耕的行業(yè)，這種穩(wěn)健型投資策略雖在風(fēng)險(xiǎn)管控與收益穩(wěn)定性層面構(gòu)建了防御壁壘。但在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)背景下，新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)所展現(xiàn)的戰(zhàn)略價(jià)值與增長潛能，使城投也蠢蠢欲動(dòng)，為搶占政策紅利窗口期，城投紛紛試圖布局智慧城市、綠色基建、低空經(jīng)濟(jì)等新賽道。然而，受區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱 、專業(yè)人才短缺、技術(shù)適配性不足等現(xiàn)實(shí)條件制約，城投在具體項(xiàng)目落地時(shí)，往往難以精準(zhǔn)找到同時(shí)滿足政策合規(guī)、經(jīng)濟(jì)可行、技術(shù)適配的投資方向。第二，對(duì)投資金額的不確定。國有企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的全面預(yù)算管理制度，為城投投資套上了“資金緊箍咒”。城投在確定投資金額時(shí)，需在戰(zhàn)略發(fā)展需求與資金使用效率間尋找平衡點(diǎn)，既要避免資金過度沉淀導(dǎo)致使用效率低下，又要防止盲目擴(kuò)張引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保國有資產(chǎn)增值。第三，對(duì)投資方式的不確定。投資方式可以采用直接投資（股權(quán)投資/項(xiàng)目投資）、產(chǎn)業(yè)基金投資（母基金/合伙投資）、并購重組投資或PPP模式等，以股權(quán)投資和項(xiàng)目投資為例，城投面臨四重決策困境：一是模式之困，增資擴(kuò)股、股權(quán)收購、新設(shè)公司等股權(quán)投資形式各有利弊，風(fēng)險(xiǎn)與收益并存。增資擴(kuò)股雖能增強(qiáng)企業(yè)資金實(shí)力，但可能稀釋原有股東股權(quán)；股權(quán)收購可快速獲取優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，卻面臨估值風(fēng)險(xiǎn)與整合難題，城投容易陷入“選擇困難”。二是占比之惑，控股企業(yè)和參股企業(yè)差異化在監(jiān)管要求、決策權(quán)限、收益分配等方面存在顯著差異，控股雖能掌握企業(yè)主導(dǎo)權(quán) ，但需承擔(dān)更多經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn) ；參股相對(duì)靈活，但可能缺乏話語權(quán) ，城投在確定股權(quán)投資占比時(shí)左右為難 。三是對(duì)象之慮，在選擇合作對(duì)象時(shí) ，尤其是與私企合作 ，城投面臨準(zhǔn)入門檻不明確的問題。合作對(duì)象的經(jīng)營穩(wěn)定性 、信用狀況 、管理規(guī)范程度等，都需要細(xì)致評(píng)估 ，但由于缺乏統(tǒng)一 、明確的篩選標(biāo)準(zhǔn)，增加了合作決策的不確定性 。四是權(quán)責(zé)之難 ，不同合作模式下，城投作為產(chǎn)業(yè)投資主體的權(quán)責(zé)劃分與管理模式差異巨大 。如何界定各方權(quán)利義務(wù) ，確保項(xiàng)目運(yùn)營中的有效管理與風(fēng)險(xiǎn)控制，是城投在投資方式選擇中必須解決的關(guān)鍵問題 。（三）合不合規(guī)？合規(guī)性審查，是城投投資決策繞不開的關(guān)鍵關(guān)卡，“合不合規(guī)？”主要涉及投資內(nèi)部決策程序合規(guī)與符合監(jiān)管要求兩大核心層面，任何偏差都可能引發(fā)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。城投在合規(guī)審查的重重關(guān)卡前，“不安全感”如同無形的枷鎖，束縛著投資決策的每個(gè)環(huán)節(jié)。在內(nèi)部決策程序?qū)用?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">，城投常陷入?quán)責(zé)失序的困局。治理架構(gòu)雖參照現(xiàn)代公司制搭建黨委會(huì)、董事會(huì)等多層決策主體，但實(shí)際操作中，為規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)形成了“集體決策依賴癥”。從項(xiàng)目立項(xiàng)到合同簽訂，各治理主體會(huì)議輪番召開，看似層層把關(guān)，實(shí)則因職責(zé)邊界模糊導(dǎo)致決策效率嚴(yán)重?fù)p耗。同時(shí)，“重復(fù)決策”成為常態(tài)，同一個(gè)項(xiàng)目為了“流程完整”，每一筆采購都要“再?zèng)Q策一次”，每一個(gè)合同都要“再審批一次”，導(dǎo)致決策鏈條冗長。在符合監(jiān)管要求層面，城投則面臨著政策解讀與執(zhí)行的雙重壓力。面對(duì)動(dòng)態(tài)調(diào)整的監(jiān)管政策 ，城投常陷入“政策滯后焦慮” ，例如土地儲(chǔ)備新規(guī)出臺(tái)后 ，部分城投因未能及時(shí)調(diào)整融資模式 ，導(dǎo)致項(xiàng)目備案受阻 ；隱性債務(wù)監(jiān)管升級(jí)后 ，部分存量項(xiàng)目因融資結(jié)構(gòu)不合規(guī)被迫整改。此外 ，監(jiān)管要求的復(fù)雜性加劇了城投的執(zhí)行困境 ，面對(duì)事前審批、事后備案的邊界劃分，以及不同監(jiān)管部門對(duì)材料完整性、技術(shù)規(guī)范的差異化要求，城投難以在不同監(jiān)管場景下應(yīng)對(duì)自如。02
開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)“安全感”缺失的根源性剖析
（一）戰(zhàn)略規(guī)劃方向不清晰 當(dāng)城投缺乏清晰戰(zhàn)略指引時(shí)，投資決策如同在茫茫大海中航行卻沒有指南針，難以準(zhǔn)確判斷投資方向。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 首先，較易錯(cuò)失政策性機(jī)遇，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策走向是城投企業(yè)投資決策的重要風(fēng)向標(biāo)。戰(zhàn)略規(guī)劃缺位時(shí)，或者錯(cuò)失布局新興產(chǎn)業(yè)的最佳時(shí)機(jī)；或者貿(mào)然進(jìn)入新領(lǐng)域，因政策支持不足、技術(shù)和市場不成熟等問題導(dǎo)致投資失敗。其次，忽視區(qū)域資源適配性，每個(gè)地區(qū)都有其獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)和發(fā)展需求，但戰(zhàn)略規(guī)劃缺失時(shí)，城投往往忽視對(duì)區(qū)域資源稟賦的分析，無法挖掘區(qū)域內(nèi)潛在的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。 再次，業(yè)務(wù)較易碎片化布局，戰(zhàn)略規(guī)劃的缺失致使城投企業(yè)在業(yè)務(wù)拓展中呈現(xiàn)盲目性與隨意性，項(xiàng)目間缺乏邏輯關(guān)聯(lián)與協(xié)同效應(yīng)。這種無序投資不僅分散企業(yè)資源，更難以形成核心競爭力，導(dǎo)致投資方向愈發(fā)模糊。最后，較易被動(dòng)應(yīng)對(duì)市場變革，在競爭激烈、技術(shù)快速迭代的市場環(huán)境下，缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的城投企業(yè)無法提前布局，只能在危機(jī)出現(xiàn)后倉促調(diào)整投資策略，陷入頻繁轉(zhuǎn)向的惡性循環(huán)，進(jìn)一步加劇投資決策的不確定性與混沌感。（二）投前決策論證不到位 1.可行性研究流于表面 部分城投在進(jìn)行投資項(xiàng)目可行性研究時(shí)，存在重形式輕實(shí)質(zhì)的問題。一方面，數(shù)據(jù)收集與分析缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，過度依賴二手?jǐn)?shù)據(jù)資源庫或?qū)＜抑饔^研判，缺乏對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場的系統(tǒng)性勘察與深度調(diào)研。以文旅類投資項(xiàng)目評(píng)估為例，部分城投僅參照區(qū)域平均游客流量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，未能充分考量項(xiàng)目所在地的旅游資源稟賦差異、交通基礎(chǔ)設(shè)施配套水平等核心變量，導(dǎo)致市場需求預(yù)測與實(shí)際運(yùn)營存在較大偏差 。另一方面 ，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)測算不夠科學(xué)，忽視運(yùn)營成本、資金回籠周期等關(guān)鍵要素，使得投資回報(bào)率的計(jì)算脫離實(shí)際，無法為決策提供可靠依據(jù)。2.盡職調(diào)查失能虛化 在調(diào)查程序上，部分城投常簡化流程、壓縮周期 ，導(dǎo)致關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失 。這種操作模式本質(zhì)上是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制的破壞 ，使得盡職調(diào)查淪為形式化的流程走賬，將投資決策建立在“沙堆”之上。此外 ，專業(yè)深度的缺失更使盡職調(diào)查淪為“紙面文章”。面對(duì)新能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域投資，多數(shù)城投企業(yè)缺乏復(fù)合型專業(yè)團(tuán)隊(duì)，無法對(duì)技術(shù)壁壘、市場前景、政策適配性進(jìn)行深度研判。同時(shí) ，盡職調(diào)查結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)的失效，進(jìn)一步消解了其風(fēng)險(xiǎn)防控價(jià)值。部分城投將調(diào)查報(bào)告束之高閣，管理層決策過程中，政績考核導(dǎo)向與外部關(guān)系因素對(duì)專業(yè)研判形成替代效應(yīng)，導(dǎo)致報(bào)告揭示的風(fēng)險(xiǎn)要素未被納入決策依據(jù)。這種從調(diào)查到?jīng)Q策的脫節(jié) ，使盡職調(diào)查喪失風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，讓城投投資在暗流涌動(dòng)中裸泳前行。3.合作方審查不嚴(yán)格 在與外部企業(yè)合作投資時(shí)，部分城投對(duì)合作方的審查存在明顯漏洞。 資質(zhì)審核不夠細(xì)致，僅停留在營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書等基礎(chǔ)文件的程序性核驗(yàn)，缺乏對(duì)合作方核心經(jīng)營能力、真實(shí)財(cái)務(wù)狀況及信用履歷的穿透式審查。 部分合作方通過財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)造假、債務(wù)信息隱瞞等手段規(guī)避監(jiān)管，城投卻未能及時(shí)察覺，為合作埋下隱患。此外，對(duì)合作方的管理能力和團(tuán)隊(duì)水平評(píng)估不足，在項(xiàng)目實(shí)施過程中
本專題圍繞城投轉(zhuǎn)型為產(chǎn)投進(jìn)程中 本文立足國企改革邏輯與城投產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型實(shí)踐，將產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)的管理困境具象化為“安全感”缺失，系統(tǒng)剖析決策無據(jù)、風(fēng)控缺位、運(yùn)營粗放等共性問題，深入挖掘政策約束強(qiáng)化與管理能力滯后的矛盾內(nèi)核。 01 城投開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境 02 開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)“安全感”缺失的根源性剖析