原創(chuàng)丨城投“退平臺(tái)”，需處理好這幾對(duì)辯證關(guān)系！
時(shí)間：2025-07-18 16:20:50 來源：城望集團(tuán) 作者：城望集團(tuán) 已閱：0次
本文深度解析城投“退平臺(tái)”過程中需要處理的破與立 、傳承與創(chuàng)新 、市場(chǎng)化與公益性 、短期生存與長(zhǎng)期發(fā)展四對(duì)核心辯證關(guān)系 ，為城投企業(yè)勾勒出從平臺(tái)附庸到市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)型圖譜。
在國(guó)企改革深化與地方債務(wù)管控雙重攻堅(jiān)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，城投正經(jīng)歷從政府信用背書到市場(chǎng)化主體的顛覆性蛻變，在債務(wù)管控政策持續(xù)發(fā)力、化債政策不斷推進(jìn)的背景下，“退平臺(tái)”成為城投轉(zhuǎn)型的重要方向。據(jù)企業(yè)預(yù)警通顯示，截至2025年6月底，2025年全國(guó)已有169家城投平臺(tái)發(fā)布公告退出政府融資平臺(tái)，從行政等級(jí)上來看，區(qū)縣級(jí)城投“退平臺(tái)”占比最高；從區(qū)域分布來看，山東 、青海 、江蘇以及云南等省份“退平臺(tái)”城投數(shù)量較多 。
這場(chǎng)看似身份剝離的改革 ，絕非簡(jiǎn)單的公告聲明 ，背后涉及諸多復(fù)雜的關(guān)系需要妥善處理 。對(duì)于國(guó)企決策者而言 ，如何在政策約束與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的夾縫中開辟轉(zhuǎn)型路徑 ？本文深度解析城投“退平臺(tái)”過程中需要處理的破與立 、傳承與創(chuàng)新 、市場(chǎng)化與公益性、短期生存與長(zhǎng)期發(fā)展四對(duì)核心辯證關(guān)系，為城投企業(yè)勾勒出從平臺(tái)附庸到市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)型圖譜。01
把握好“破”與“立”的關(guān)系
（一）打“破”舊框架
“破”，即打破城投公司傳統(tǒng)依賴政府信用背書、財(cái)政兜底的運(yùn)營(yíng)模式。從政策層面看，自國(guó)發(fā)43號(hào)文明確剝離融資平臺(tái)政府融資職能以來，城投公司長(zhǎng)期依賴的“政府指令+財(cái)政擔(dān)?div id="4qifd00" class="flower right">
！蹦Ｊ揭央y以為繼。同時(shí) ，受地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán) 、金融機(jī)構(gòu)授信審慎化影響 ，債券發(fā)行利率顯著抬升 ，非標(biāo)融資渠道持續(xù)收緊，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加速向償付危機(jī)傳導(dǎo)。部分依賴政府回購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼的基建項(xiàng)目，因地方財(cái)力收縮導(dǎo)致回款周期延長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流持續(xù)凈流出，疊加歷史債務(wù)利息剛性兌付壓力，資金鏈面臨斷裂風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，“破”成為突破發(fā)展困局的核心要義，城投“退平臺(tái)”是順應(yīng)政策導(dǎo)向與市場(chǎng)規(guī)律的必然選擇。（二）建“立”新模式
然而，“退平臺(tái)”并不意味著一勞永逸，“政府融資平臺(tái)”的身份剝離不是目的，如何在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的浪潮中，探索出一條屬于城投發(fā)展的康莊大道才是問題所在，“立”成為關(guān)鍵。所謂“立”是指城投完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，降低對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼和政府信用背書的依賴，成長(zhǎng)為具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化企業(yè)。（三）堅(jiān)持“破”“立”并舉
在這過程中，需要把握好“破”與“立”的辯證關(guān)系。
立得住，才能破得好。若未能預(yù)先構(gòu)建市場(chǎng)化發(fā)展框架，城投公司貿(mào)然剝離政府信用背書與財(cái)政依賴，將陷入“兩頭失據(jù)”的困境：既喪失了政府資源調(diào)配、隱性擔(dān)保等傳統(tǒng)依托，又因缺乏現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制、市場(chǎng)化業(yè)務(wù)能力與融資渠道，難以在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)中立足。這種“未立先破”的無序轉(zhuǎn)型，易導(dǎo)致戰(zhàn)略定位模糊、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控、核心業(yè)務(wù)萎縮，最終形成資產(chǎn)荒與資金鏈斷裂并存的局面，不僅無法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型目標(biāo)，反而加劇企業(yè)生存危機(jī)。“破”是為了更好地“立”。“破”不僅是對(duì)城投公司傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式的革新，更是為“立”創(chuàng)造必要條件。通過打破政府信用背書依賴，能夠倒逼城投公司直面市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力；破除行政化決策機(jī)制，促使其建立以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的科學(xué)決策體系；化解歷史債務(wù)與低效資產(chǎn)包袱，為新業(yè)務(wù)拓展與資本運(yùn)作釋放空間。只有徹底打破舊有路徑依賴，才能使“立”的過程更為順暢高效，最終實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代化企業(yè)的蛻變。“破”與“立”相互依存、相互促進(jìn)。“破”為“立”掃除制度、思維和運(yùn)營(yíng)慣性的障礙，讓城投公司擺脫對(duì)政府的過度依賴，輕裝上陣適應(yīng)市場(chǎng)；“立”賦予“破”實(shí)質(zhì)意義，通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)布局、創(chuàng)新融資方式，使城投公司真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體 ，二者協(xié)同推進(jìn)城投轉(zhuǎn)型 ，缺一不可 。02
把握好“傳承”與“創(chuàng)新”的關(guān)系
（一）“傳承”老底子
“傳承” ，即在城投公司“退平臺(tái)”轉(zhuǎn)型進(jìn)程中 ，延續(xù)“背靠政府、面向市場(chǎng)”的身份屬性、持續(xù)發(fā)揮融資功能以及繼承已有的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)。城投“退平臺(tái)”和聲明市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體并不意味著其與地方政府的紐帶被立刻切斷，城投公司作為地方發(fā)展的“頂梁柱”，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代背景下，地方政府仍需要城投公司充分發(fā)揮核心載體功能。從城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯來看，其項(xiàng)目信用背書、資源獲取渠道、政策支持力度等核心競(jìng)爭(zhēng)力，均深度依賴地方政府賦予的“國(guó)企身份”。這種政企間“政府需求引導(dǎo)發(fā)展方向 、企業(yè)能力承接建設(shè)任務(wù)”的共生模式 ，決定了城投公司傳承“背靠政府 ，面向市場(chǎng)”的身份并沒有發(fā)生變化。融資功能上，城投公司完成“退平臺(tái)”轉(zhuǎn)型后 ，雖不再承擔(dān)政府融資職能 ，但城投融資功能的核心價(jià)值并未消解。這一轉(zhuǎn)變并非對(duì)融資能力的否定 ，而是從政府信用兜底轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化信用支撐。城投公司需要延續(xù)其作為地方重大項(xiàng)目資金樞紐的定位 ，通過債券發(fā)行 、產(chǎn)業(yè)基金合作等市場(chǎng)化投融資模式，為地方重大項(xiàng)目注入資金活水。業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上，城投公司積累的工程管理經(jīng)驗(yàn)、政府合作網(wǎng)絡(luò)以及專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，構(gòu)成了其轉(zhuǎn)型的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。向市場(chǎng)化業(yè)務(wù)、新基建業(yè)務(wù)拓展時(shí)，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)基建專業(yè)知識(shí)與新基建存在技術(shù)共通性，助力技術(shù)團(tuán)隊(duì)掌握新項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)；另一方面政府合作帶來的信用背書，助力城投在物業(yè)管理、文旅開發(fā)等市場(chǎng)化領(lǐng)域降低合作成本、搶占市場(chǎng)先機(jī)。
（二）“創(chuàng)新”新樣子
然而，單純依賴政府信用背書與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)路徑已難以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求 。面對(duì)業(yè)務(wù)增長(zhǎng)乏力、盈利能力薄弱的困境 ，“創(chuàng)新”成為城投實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵突破口。一是“創(chuàng)新”需要擺脫傳統(tǒng)融資路徑依賴，構(gòu)建投融資一體化的資本運(yùn)作體系。通過資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金、REITs等創(chuàng)新工具盤活存量資產(chǎn)，同時(shí)結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與公司戰(zhàn)略定位，精準(zhǔn)布局優(yōu)質(zhì)投資項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資金的高效循環(huán)與增值，為公司發(fā)展提供穩(wěn)定資本支持。
二是“創(chuàng)新”需要打破“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的慣性思維，以資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)為核心，通過優(yōu)化資產(chǎn)配置、提升運(yùn)營(yíng)效率，改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流創(chuàng)造能力；依托優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目提升主體信用評(píng)級(jí)，實(shí)現(xiàn)融資能力與業(yè)務(wù)發(fā)展的良性互促。三是“創(chuàng)新”需要摒棄“大鍋飯”式的粗放管理，建立以經(jīng)濟(jì)效益與效率為導(dǎo)向的精準(zhǔn)考核體系。通過完善業(yè)績(jī)管理框架，將業(yè)務(wù)指標(biāo)與考核激勵(lì)深度掛鉤，推動(dòng)資源向核心優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)集中；建立動(dòng)態(tài)業(yè)務(wù)評(píng)估機(jī)制，淘汰低效業(yè)務(wù)，全面提升管理效能。（三）“傳承”“創(chuàng)新”兩手抓
在退平臺(tái)的背景下，城投的轉(zhuǎn)型既不能全盤否定過往，也不能固守傳統(tǒng)，需要處理好“傳承”與“創(chuàng)新”辯證統(tǒng)一關(guān)系。“傳承”是延續(xù)對(duì)城投在傳統(tǒng)發(fā)展中積累的優(yōu)質(zhì)資源、成熟模式及核心能力，而“創(chuàng)新”則是在傳承優(yōu)良基因的根基上，通過模式革新、業(yè)務(wù)拓展與管理升級(jí)，推動(dòng)發(fā)展能級(jí)躍升，實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)化主體的蛻變。二者相輔相成，共同推動(dòng)城投在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。03
把握好“市場(chǎng)化”與“公益性”的關(guān)系
（一）賺“市場(chǎng)”的錢 堅(jiān)持“市場(chǎng)化+公益性”兩條腿走路，是城投公司在轉(zhuǎn)型過程中平衡社會(huì)責(zé)任與市場(chǎng)生存的核心邏輯。“市場(chǎng)化”與“公益性”的辯證關(guān)系本質(zhì)上是國(guó)企屬性與市場(chǎng)屬性的內(nèi)在統(tǒng)一，二者并非對(duì)立排斥，而是在剝離政府信用兜底的制度變革中，通過功能重構(gòu)實(shí)現(xiàn)共生共榮。“退平臺(tái)”不是剝離公益性職能，而是重塑公益性業(yè)務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式。轉(zhuǎn)型后，城投需以市場(chǎng)化手段承接公益性職能，例如通過政府與社會(huì)資本合作模式參與公共服務(wù)供給，在滿足民生需求的同時(shí)，以合同約定的合理回報(bào)機(jī)制保障企業(yè)現(xiàn)金流。這種轉(zhuǎn)變使公益性業(yè)務(wù)從“財(cái)政包袱”轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化能力的試金石——能否在政策約束與市場(chǎng)規(guī)則的雙重框架下實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo) 。（二）做“公益”的事 從政府需求看，“退平臺(tái)”后的城投仍是地方治理的重要抓手，承接老舊小區(qū)改造、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板等公益性項(xiàng)目。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型為公益性業(yè)務(wù)注入可持續(xù)性基因。通過市場(chǎng)化改革，城投可構(gòu)建“公益項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作—收益反哺公益投入”的循環(huán)體系。在資源配置層面，憑借國(guó)企屬性優(yōu)勢(shì)獲取優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)（如區(qū)域能源站、智慧停車場(chǎng)），其運(yùn)營(yíng)收益可交叉補(bǔ)貼公交、供水等低收益公益業(yè)務(wù)；在融資模式層面，憑借“退平臺(tái)”后形成的市場(chǎng)化信用（如主體評(píng)級(jí)提升、融資渠道多元化），可通過發(fā)行專項(xiàng)債、設(shè)立城市更新基金等方式，以更低成本、更高效率完成項(xiàng)目落地 ，實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)與企業(yè)市場(chǎng)化能力的雙向提升 。轉(zhuǎn)型過程中，需注意以下兩個(gè)方面：
一是需警惕“去公益化”誤區(qū) ，部分城投公司為追求短期市場(chǎng)化業(yè)績(jī) ，過度剝離公益性業(yè)務(wù) ，導(dǎo)致政府信任度下降 ，喪失區(qū)域資源獲取優(yōu)勢(shì) 。公益性業(yè)務(wù)是城投區(qū)別于一般民營(yíng)企業(yè)的核心特征，其社會(huì)價(jià)值轉(zhuǎn)化為的“軟信用” ，是市場(chǎng)化業(yè)務(wù)獲取政策紅利（如土地開發(fā)優(yōu)先權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)）的重要基礎(chǔ) 。
二是需避免“偽市場(chǎng)化”陷阱，部分城投仍以政府指令主導(dǎo)承接公益性項(xiàng)目，卻未建立市場(chǎng)化成本核算與收益機(jī)制，實(shí)質(zhì)仍是“穿市場(chǎng)化外衣、行平臺(tái)化之實(shí)”。這種“換湯不換藥”的轉(zhuǎn)型，既無法通過市場(chǎng)檢驗(yàn)提升競(jìng)爭(zhēng)力，又可能因隱性債務(wù)監(jiān)管加劇引發(fā)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）“市場(chǎng)”“公益”都要顧
在“退平臺(tái)”的轉(zhuǎn)型征程中，城投公司需以辯證思維審視“市場(chǎng)化”與“公益性”的關(guān)系：前者是生存之本，決定企業(yè)能否在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中持續(xù)創(chuàng)造價(jià)值；后者是使命所系，決定企業(yè)能否在服務(wù)大局中鞏固戰(zhàn)略地位。 二者的有機(jī)統(tǒng)一，關(guān)鍵在于打破“非此即彼”的二元對(duì)立思維，構(gòu)建“公益目標(biāo)市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn) 、市場(chǎng)收益公益化反哺”的動(dòng)態(tài)平衡，才能在剝離政府信用背書后 ，以“市場(chǎng)化公益運(yùn)營(yíng)商”的新身份 ，既贏得市場(chǎng)認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)效益，又守住國(guó)企擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)效益 。
本文深度解析城投“退平臺(tái)”過程中需要處理的破與立 在國(guó)企改革深化與地方債務(wù)管控雙重攻堅(jiān)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn) 這場(chǎng)看似身份剝離的改革 01 把握好“破”與“立”的關(guān)系 （一）打“破”舊框架 “破”，即打破城投公司傳統(tǒng)依賴政府信用背書、財(cái)政兜底的運(yùn)營(yíng)模式。從政策層面看，自國(guó)發(fā)43號(hào)文明確剝離融資平臺(tái)政府融資職能以來，城投公司長(zhǎng)期依賴的“政府指令+財(cái)政擔(dān)?div id="4qifd00" class="flower right"> 同時(shí) （二）建“立”新模式 然而，“退平臺(tái)”并不意味著一勞永逸，“政府融資平臺(tái)”的身份剝離不是目的，如何在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的浪潮中，探索出一條屬于城投發(fā)展的康莊大道才是問題所在，“立”成為關(guān)鍵。所謂“立”是指城投完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型 （三）堅(jiān)持“破”“立”并舉 在這過程中，需要把握好“破”與“立”的辯證關(guān)系。 立得住，才能破得好。若未能預(yù)先構(gòu)建市場(chǎng)化發(fā)展框架，城投公司貿(mào)然剝離政府信用背書與財(cái)政依賴，將陷入“兩頭失據(jù)”的困境：既喪失了政府資源調(diào)配、隱性擔(dān)保等傳統(tǒng)依托，又因缺乏現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制、市場(chǎng)化業(yè)務(wù)能力與融資渠道 “破”是為了更好地“立” “破”與“立”相互依存、相互促進(jìn) 02 把握好“傳承”與“創(chuàng)新”的關(guān)系 （一）“傳承”老底子 “傳承” 融資功能上，城投公司完成“退平臺(tái)”轉(zhuǎn)型后 業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上，城投公司積累的工程管理經(jīng)驗(yàn)、政府合作網(wǎng)絡(luò)以及專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，構(gòu)成了其轉(zhuǎn)型的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。向市場(chǎng)化業(yè)務(wù)、新基建業(yè)務(wù)拓展時(shí)，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)基建專業(yè)知識(shí)與新基建存在技術(shù)共通性，助力技術(shù)團(tuán)隊(duì)掌握新項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)；另一方面政府合作帶來的信用背書，助力城投在物業(yè)管理、文旅開發(fā)等市場(chǎng)化領(lǐng)域降低合作成本、搶占市場(chǎng)先機(jī)。 （二）“創(chuàng)新”新樣子 然而，單純依賴政府信用背書與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)路徑已難以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求 一是“創(chuàng)新”需要擺脫傳統(tǒng)融資路徑依賴，構(gòu)建投融資一體化的資本運(yùn)作體系。通過資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金、REITs等創(chuàng)新工具盤活存量資產(chǎn)，同時(shí)結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與公司戰(zhàn)略定位，精準(zhǔn)布局優(yōu)質(zhì)投資項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資金的高效循環(huán)與增值，為公司發(fā)展提供穩(wěn)定資本支持。 二是“創(chuàng)新”需要打破“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的慣性思維，以資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)為核心，通過優(yōu)化資產(chǎn)配置、提升運(yùn)營(yíng)效率，改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流創(chuàng)造能力；依托優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目提升主體信用評(píng)級(jí)，實(shí)現(xiàn)融資能力與業(yè)務(wù)發(fā)展的良性互促 三是“創(chuàng)新”需要摒棄“大鍋飯”式的粗放管理 （三）“傳承”“創(chuàng)新”兩手抓 03 把握好“市場(chǎng)化”與“公益性”的關(guān)系 一是需警惕“去公益化”誤區(qū) 二是需避免“偽市場(chǎng)化”陷阱