專題一回顧：原創(chuàng)丨原創(chuàng)丨【城投融資策略系列】專題一：城投融資環(huán)境不容樂觀
專題二回顧：原創(chuàng)丨【城投融資策略系列】專題二：城投融資困境的成因
專題三回顧：原創(chuàng)丨【城投融資策略系列】專題三：城投困境化解的現(xiàn)實(shí)選擇
城投公司化解債務(wù)風(fēng)險的根本目的是什么？短期是求生存
，中長期則是為轉(zhuǎn)型升級騰挪出所需的時間與空間
。短期控制甚至部分化解債務(wù)風(fēng)險是可以通過多種手段做到的。長期來看
，真正解決城投公司的債務(wù)危機(jī)、拓展融資空間，著眼點(diǎn)還應(yīng)該在公司本身上
。也就是公司必須要強(qiáng)身健體
，有造血能力
，有足夠的信用與償債能力，這才是真正解決區(qū)縣城投公司債務(wù)與融資困境的辦法
。這就要求城投公司加快市場化改革
，推動自身的轉(zhuǎn)型升級。
全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段、新變化也要求城投公司跟上時代的步伐。于此同時，地方政府也對城投公司有了全新的要求，不僅要求城投公司會融資、會建設(shè)，還要求城投公司搞產(chǎn)業(yè)、做運(yùn)營，因此，基于地方政府全域經(jīng)營需要，要求城投公司成為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的市場化綜合載體。
在有條件的情況下，地方政府支持下，根據(jù)實(shí)際情況對轄區(qū)內(nèi)各種類型的城投公司進(jìn)行必要的重組，在短期內(nèi)，可較快速度幫助城投公司走出債務(wù)及融資困境。
（一）城投平臺整合的類型及實(shí)例
整合類型方面，平臺整合目的可以分為兩大類：（1）數(shù)量整合。從各地政策要求來看，部分省份直接限定了平臺數(shù)量，平臺數(shù)量控制的參考因素主要是行政級別
，市、區(qū)縣
、園區(qū)分別限制不同的數(shù)量
，通過整合可以直接減少平臺數(shù)量。（2）質(zhì)量整合
。部分平臺業(yè)務(wù)相近
、板塊重疊，通過歸類整合
，可以使每個平臺分工更加明確
，提升質(zhì)量及競爭力。
整合形式方面，從各地城投平臺整合具體案例來看
，平臺整合大致可以分為四種形式：（1）吸收型整合：以某一既有平臺為主體，整合其他平臺
；（2）新設(shè)型整合：新設(shè)平臺集團(tuán)整合區(qū)域內(nèi)資源
；（3）按業(yè)務(wù)類型分類整合：根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型，將資源集中后整合成不同的專業(yè)集團(tuán)
；（4）按管理區(qū)域和業(yè)務(wù)類型分類整合：根據(jù)不同行政或功能區(qū)域
，同時統(tǒng)籌不同的業(yè)務(wù)類型，設(shè)置兩家及以上的平臺集團(tuán)整合區(qū)域內(nèi)資源
。
1、吸收型整合：以既有平臺為主體，整合其他平臺
吸收型整合模式主要有“1+N”、“2+N”兩種
。
（1）達(dá)州市“1+N”模式
達(dá)州市政府于2020年對達(dá)州市平臺進(jìn)行了資產(chǎn)重組，將區(qū)域內(nèi)較大的融資平臺達(dá)州發(fā)展、達(dá)州國資、達(dá)州交投均納入達(dá)州市投資有限公司（以下簡稱“達(dá)州投資”）合并范圍。對新納入公司的區(qū)縣平臺管控方面，人事任命均由黨組織進(jìn)行管理，融資管控實(shí)行總額控制，債務(wù)則依據(jù)“誰用錢誰還錢”的原則實(shí)施。
整合效果方面，達(dá)州投資經(jīng)過整合后資產(chǎn)規(guī)模大幅增加，總資產(chǎn)增至815.93億元，凈資產(chǎn)增至346.91億元
，較整合前分別大幅增長151.36%、193.82%
。同時業(yè)務(wù)規(guī)模和區(qū)域范圍擴(kuò)大
，新增糧油銷售等可以貢獻(xiàn)現(xiàn)金流的業(yè)務(wù)，資產(chǎn)負(fù)債率有所下降
，財務(wù)指標(biāo)得以改善
。債券估值方面，以“20達(dá)州02”為例
， 2020年9月30日達(dá)州投資關(guān)于資產(chǎn)重組的公告發(fā)布后
，“20達(dá)州02”的中債估值顯著下行，從10月14日的7.41%下滑至10月15日的6.81%（下行60bp）
。
（2）平陽縣“1+8”模式
從2018年起，平陽縣政府以“做優(yōu)資產(chǎn)、做大收入
、做強(qiáng)企業(yè)”為思路
，構(gòu)建“1+N集團(tuán)”模式框架，搭建縣國發(fā)公司“1+8”集團(tuán)體系
。
“1”即平陽縣國資發(fā)展有限公司。
“8”即平陽縣國資發(fā)展有限公司下屬8家一級子公司：（1）平陽縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司；（2）平陽縣旅游發(fā)展投資有限公司；（3）平陽縣城市建設(shè)投資有限公司
；（4）平陽縣公用事業(yè)投資有限公司；（5）平陽縣交通投資集團(tuán)有限公司
；（6）平陽縣水利發(fā)展投資有限公司
；（7）平陽縣灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)有限公司；（8）溫州長安集團(tuán)有限公司
。
圖1：平陽縣縣平臺整合概況
（3）貴州省龍里縣“2+N”模式
2015年12月，龍里縣政府按照“2個管理母公司，多個專業(yè)子公司”的思路
，選取經(jīng)營狀況較好的平臺公司設(shè)立為母公司
，再兼并部分平臺公司作為其子公司。具體操作上
，龍里縣政府分別以縣國資公司和貴龍城投公司為主體
，將縣供排水公司、縣工投公司
、交投公司等20多家國有資產(chǎn)公司
、投融資平臺公司
，整合組建貴州騰龍實(shí)業(yè)集團(tuán)和貴州貴龍實(shí)業(yè)集團(tuán)兩大集團(tuán)公司，形成“2+N”模式架構(gòu)
。其中
，貴龍集團(tuán)由貴龍城市經(jīng)濟(jì)帶投資開發(fā)有限公司等公司整合而成，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營性業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理
；騰龍集團(tuán)由龍里縣國有資本營運(yùn)有限責(zé)任公司等公司整合組建而成
，主要負(fù)責(zé)龍里縣城區(qū)及供水領(lǐng)域等公益性業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理。龍里縣政府通過分別整合經(jīng)營性
、公益性兩類資源進(jìn)入兩個平臺主體
，達(dá)到了資源整合的目的且確立了劃分不同類型平臺分類經(jīng)營的思路。
圖2：龍里縣平臺整合概況
（4）浙江安吉縣“2+N”模式
浙江安吉縣在整合中也形成了以兩大投融資平臺為主的“2+N”模式，兩大平臺
，一是浙江安吉兩山國有控股集團(tuán)有限公司（以下簡稱“兩山國控”），將安吉交投
、國投及產(chǎn)投進(jìn)行整合
；二是浙江安吉國控建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡稱“安吉國控”），專門負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)
。
（5）安陽市“2+N”模式
2021年2月，安陽縣政府根據(jù)各平臺公司歷史沿革、資產(chǎn)規(guī)模
、負(fù)債水平
、業(yè)務(wù)運(yùn)營、人員配置
、內(nèi)部管理以及下屬子公司構(gòu)成等具體情況
，以安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè)投資有限公司（簡稱“示范區(qū)建投”）、安陽東飛航空運(yùn)動城建設(shè)發(fā)展有限公司（簡稱“東飛航空”）為主體
，通過一系列內(nèi)外部整合重組操作
，構(gòu)建安陽縣（含示范區(qū)）兩個一級政府投融資平臺公司，其中：整合重組后的安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè)投資有限公司保留原來的名稱（簡稱“示范區(qū)建投”）
，以示范區(qū)財政局為出資人
，100%持股，負(fù)責(zé)全縣范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)
、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)
、股權(quán)投資、金融服務(wù)
、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)
；整合重組后的東飛航空更名為安陽縣城市投資運(yùn)營有限公司（簡稱“安陽縣城投”），以安陽縣財政局為出資人
，100%持股
，負(fù)責(zé)全縣范圍內(nèi)的置業(yè)開發(fā)、園區(qū)的投資建設(shè)及運(yùn)營管理（通航
、新能源汽車
、智能制造三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)）等業(yè)務(wù)。
兩大平臺公司以各自子公司等二級平臺公司為實(shí)體化運(yùn)營主體 ，充分發(fā)揮各自業(yè)務(wù)板塊內(nèi)相應(yīng)的投資
、融資、建設(shè)
、運(yùn)營管理職能
，最終實(shí)現(xiàn)各自定位明確、職能互補(bǔ)
、分業(yè)運(yùn)營
，提高國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理水平，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值
。
通過整合重組 ，一方面，打造上述兩個一級平臺主體
，能夠最大限度集中區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)
、資源，統(tǒng)籌項(xiàng)目規(guī)劃
、城建融資及資金使用
，理順平臺公司決策機(jī)制，解決好項(xiàng)目資金“借
、用
、管、還”問題
；另一方面
，以業(yè)務(wù)板塊定位為出發(fā)點(diǎn)，集中各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)資產(chǎn)資源
，分業(yè)經(jīng)營
，獨(dú)立運(yùn)作。健全平臺公司經(jīng)營管理體制
，推動平臺公司進(jìn)行市場化
、實(shí)體化、規(guī)范化和多元化的運(yùn)作
，提高平臺公司自主經(jīng)營和持續(xù)盈利的能力
，增強(qiáng)平臺公司的自我造血功能。
表3：安陽市平臺整合概況
總體而言，吸收型整合的城投公司在經(jīng)過整合后，鞏固了其在當(dāng)?shù)氐闹匾?div id="4qifd00" class="flower right">
，在財?wù)指標(biāo)得以改善、資產(chǎn)規(guī)模大幅增加的情況下
，可能存在估值下行或信用利差收窄的投資機(jī)會
，融資產(chǎn)品市場認(rèn)可度將有所提升。
2、新設(shè)型整合：新設(shè)平臺集團(tuán)整合區(qū)域內(nèi)資源
新設(shè)型整合的一種模式是采取1+N模式，即新設(shè)平臺集團(tuán)整合區(qū)域資源，形成一家大型的投資控股集團(tuán)下設(shè)N家子平臺模式。另外還有“2+N”、“N+N”模式。
（1）聊城高新區(qū)“1+N”模式
2020年7月，針對目前市場需求及發(fā)展?fàn)顩r，為有效解決發(fā)展所需的資金、土地 、項(xiàng)目
、人才、建設(shè)等要素
，聊城高新區(qū)統(tǒng)籌區(qū)屬國有資源
、國有資產(chǎn)、國有資金
、國有資本
，組建了聊城高新控股集團(tuán)有限公司。將聊城高新區(qū)財金建設(shè)發(fā)展公司
、山東九州高科建設(shè)有限公司
、聊城高新城市運(yùn)營有限公司、聊城高新人才發(fā)展有限公司4個平臺劃入集團(tuán)
。集團(tuán)公司定位于實(shí)體化的政府投融資平臺
、專業(yè)化的現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)運(yùn)營商、市場化的城市綜合發(fā)展商
、系統(tǒng)化的創(chuàng)新資源集成商
、多元化的公用事業(yè)服務(wù)商，主要負(fù)責(zé)專業(yè)園區(qū)規(guī)劃
、產(chǎn)業(yè)培育
、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資
、土地開發(fā)管理
、項(xiàng)目服務(wù)等。截止2021年6月底，總資產(chǎn)121.99億元
，信用評級為AA
。
四家子公司主要負(fù)責(zé)不同業(yè)務(wù)板塊：山東九州高科建設(shè)有限公司負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造、房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、學(xué)校、醫(yī)院等公益性項(xiàng)目建設(shè)等板塊；聊城高新財金控股有限公司負(fù)責(zé)新能源新材料高端裝備、醫(yī)養(yǎng)健康、信息技術(shù)、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)、金控業(yè)務(wù)和園區(qū)開發(fā)運(yùn)營服務(wù)等板塊；聊城高新城市運(yùn)營有限公司負(fù)責(zé)城園林綠化管理、環(huán)衛(wèi)保潔管理、市政設(shè)施管理等板塊，完善城市功能，改善城市人居環(huán)境，增強(qiáng)城市綜合承載力，努力打造美麗生態(tài)宜居高新區(qū)；聊城高新人才發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)全鏈條全方位人才服務(wù)體系、聚焦人才精準(zhǔn)引進(jìn)和服務(wù)、人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體建設(shè)、人才創(chuàng)業(yè)投資、人才安居教育等板塊
。
圖3：聊城高新區(qū)平臺整合概況
2021年8月，子長市政府推動現(xiàn)有平臺和國有企業(yè)整合為一個資產(chǎn)規(guī)模50億元的融資平臺公司——陜西子長瓦窯堡投資集團(tuán)有限公司(以下簡稱集團(tuán)公司)。
按照積極穩(wěn)妥、分類施策
、分步整合的原則，對全市融資平臺
、國有企業(yè)作為獨(dú)立法人二級子公司分批納入新組建的集團(tuán)公司
。第一批納入集團(tuán)公司的二級子公司8個，分別為：子長市城市建設(shè)投資有限責(zé)任公司
、子長市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)有限責(zé)任公司
、子長市礦產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司、子長市安定文化旅游產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)有限公司
、子長市林業(yè)投資有限責(zé)任公司
、子長市城鎮(zhèn)化建設(shè)投資有限責(zé)任公司、子長市扶貧開發(fā)投資有限責(zé)任公司和子長市新能源開發(fā)有限公司
。納入集團(tuán)的二級子公司資產(chǎn)和股權(quán)100%劃轉(zhuǎn)集團(tuán)公司
，根據(jù)集團(tuán)公司業(yè)務(wù)發(fā)展需要和業(yè)務(wù)板塊拓展
，逐步將其他市屬國有企業(yè)納入。
整合后的公司組建專業(yè)化子公司，依法開展片區(qū)開發(fā)、土地整理及一級開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、文化旅游開發(fā)、能源化工建設(shè)、工程承攬、項(xiàng)目策劃包裝和咨詢服務(wù)、污水垃圾處理、市政環(huán)衛(wèi)、停車場運(yùn)營、勞務(wù)外包等經(jīng)營性業(yè)務(wù)；通過代建制、EPC、PPP等模式參與政府性投資項(xiàng)目
，逐步開展相關(guān)項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營、項(xiàng)目咨詢和建設(shè)管理服務(wù)
。
融資平臺公司完成整合升級后，憑借優(yōu)質(zhì)資源、政策支持和專業(yè)優(yōu)勢
，按照市場化運(yùn)營模式
，積極參與地方基礎(chǔ)設(shè)施和公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)
，通過融資平臺公司自身收益和政府獎補(bǔ)
，增加融資平臺公司綜合收益。圍繞做活集團(tuán)公司現(xiàn)金流,市場化經(jīng)營國有經(jīng)營性門面房和行政事業(yè)單位閑置辦公場所
，通過政府購買服務(wù)和政府采購等方式將市內(nèi)環(huán)衛(wèi)
、行政事業(yè)單位物業(yè)、固廢處理
、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)等工作委托集團(tuán)公司運(yùn)營
，同時，將城市泊車
、廣告
、垃圾場等特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)集團(tuán)公司運(yùn)營。
圖4：聊城高新區(qū)平臺整合概況
（3）亳州市“1+N”模式
以亳州建安投資控股集團(tuán)有限公司（以下簡稱“建安集團(tuán)”）的整合為例，2014年6月，在亳州市委市政府的主導(dǎo)下
，根據(jù)《亳州市人民政府關(guān)于變更亳州建設(shè)投資集團(tuán)有限公司有關(guān)事項(xiàng)的通知》（亳政秘[2014]60號），亳州建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱“亳州建投”）對區(qū)域原有平臺進(jìn)行整合
，主要是將亳州市國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)下屬的亳州城建
、亳州文旅、亳州金地和亳州交投股權(quán)均劃入亳州建投
，后亳州建投更名為建安集團(tuán)
，注冊資本增至30億元；整合完成后
，建安集團(tuán)下屬的平臺業(yè)務(wù)板塊互不重疊
，亳州城建負(fù)責(zé)亳州市本級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；亳州金地屬于區(qū)級城建主體
；亳州交投主要經(jīng)營省道、國道等市外交通設(shè)施建設(shè)
；亳州文旅負(fù)責(zé)經(jīng)營市內(nèi)文旅板塊建設(shè)
。
圖5：建安集團(tuán)新設(shè)型整合
（4）常德市“1+N”模式
2018年7月常德市全面啟動平臺公司整合轉(zhuǎn)型工作，主要以常德市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱“常德城建”）為核心建立常德市城市發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡稱“常德城發(fā)”），然后將其他常德市國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)持有的平臺劃至常德城發(fā)或常德城建
。常德城發(fā)于2019年10月30日成立，成立后常德城建
、常德交投和常德公用被無償劃轉(zhuǎn)至該公司
。后續(xù)在政府資源承接、資金歸集等方面都將以常德城發(fā)為中心進(jìn)行歸集
、統(tǒng)籌
、調(diào)度。
圖6：常德市平臺
3、按業(yè)務(wù)類型分類整合：根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型
，將資源集中后整合成不同的專業(yè)集團(tuán)
按業(yè)務(wù)類型分類整合，即根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型，整合區(qū)域資源
，形成多家大型的專業(yè)集團(tuán)，下設(shè)N家專業(yè)子公司模式
。主要為“N+N”模式
。
（1）濟(jì)南市“6+N”模式
以濟(jì)南市級平臺整合為例，濟(jì)南市2017年出臺市級投融資平臺整合調(diào)整方案，新組建濟(jì)南城市投資集團(tuán)有限公司
、濟(jì)南城市建設(shè)集團(tuán)有限公司，保留濟(jì)南產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資集團(tuán)有限公司、濟(jì)南軌道交通集團(tuán)有限公司
，成立濟(jì)南金融控股集團(tuán)有限公司
、濟(jì)南文旅發(fā)展集團(tuán)有限公司，形成六大集團(tuán)
，并吸納全市28個市直部門所屬的188家企業(yè)
，實(shí)現(xiàn)市屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管。
圖7：濟(jì)南市平臺整合
（2）其他區(qū)域“N+N”模式
除上述濟(jì)南市按業(yè)務(wù)類型分類整合外，2021年以來又有多省市發(fā)布通知
，擬按業(yè)務(wù)類型分類整合區(qū)域內(nèi)平臺。如2021年9月
，石家莊市擬將77家市屬國企進(jìn)行全面重組整合
，籌建石家莊國控城市發(fā)展投資集團(tuán)有限責(zé)任公司、石家莊文化旅游集團(tuán)有限公司
、石家莊國有資本投資運(yùn)營集團(tuán)有限責(zé)任公司等五大集團(tuán)
；2021年11月，保定市擬組建“國控
、文發(fā)
、交投、產(chǎn)發(fā)
、農(nóng)發(fā)
、建投
、數(shù)投
、國康”等8家平臺
；2021年12月，湖北省首批改革組建的湖北交通投資集團(tuán)有限公司
、湖北聯(lián)投集團(tuán)有限公司
、湖北文化旅游集團(tuán)有限公司、湖北鐵路集團(tuán)有限公司
、湖北農(nóng)業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司等五家企業(yè)掛牌
。
4、區(qū)域+業(yè)務(wù)類型分類整合
根據(jù)不同行政或功能區(qū)域，同時統(tǒng)籌不同的業(yè)務(wù)類型
，設(shè)置兩家及以上的平臺集團(tuán)整合區(qū)域內(nèi)資源。主要為“N+N”模式
。
（1）儀征市“5+6”模式
2018年8月，儀征市通過整合全市資源，改組組建國有資本運(yùn)營公司和國有資本投資公司兩類公司
，構(gòu)建起“一核兩類五大平臺公司六個實(shí)體公司”的國有企業(yè)總體框架
。
“一核”：以儀征市國有資產(chǎn)管理中心代表市政府履行出資人義務(wù)，行使出資人職責(zé)。
“兩類”：按照十九大精神與相關(guān)政策文件，改組組建的兩類公司——國有資本運(yùn)營公司與國有資本投資公司
。國有資本運(yùn)營公司基本職能為：對下屬公司履行出資人職責(zé)；市場化融資
；股權(quán)投資
；對下屬公司的經(jīng)營業(yè)績考核；財務(wù)結(jié)算
；對下屬公司資金實(shí)行統(tǒng)一管理等
；統(tǒng)籌發(fā)展；監(jiān)督下屬公司的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向
。國有資本投資公司的基本職能為：組織項(xiàng)目實(shí)施
；國有資產(chǎn)運(yùn)營；項(xiàng)目融資
；接受母公司監(jiān)督管理等
。整合改組后政府要依法放權(quán)、不越位
、不缺位
，依法將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子（孫）公司的管理事項(xiàng)原則上歸位于運(yùn)營公司或投資公司
，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。
“五大平臺公司”：
以“儀征市城市建設(shè)發(fā)展有限公司”（簡稱“城發(fā)公司”）為載體 ，轉(zhuǎn)型為國有資本運(yùn)營公司
，整合市屬融資平臺。
以揚(yáng)子投資發(fā)展有限公司（簡稱“揚(yáng)子公司”）為載體 ，轉(zhuǎn)型為國有資本運(yùn)營公司
，整合鎮(zhèn)屬融資平臺。
汽車園 、開發(fā)區(qū)
、棗林灣三個園區(qū)整合現(xiàn)有園區(qū)內(nèi)平臺公司，分別成立一家國有資本投資公司
，負(fù)責(zé)各自園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)打造
