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原創(chuàng)丨【國企改革深化提升系列】專題一:攻堅克難,上下求索——改革開放以來國企改革的歷程和成果

時間:2023-10-24 11:12:43  來源:城望集團(tuán)  作者:城望集團(tuán)  已閱:0


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改革開放40余年來
,國有企業(yè)改革以其牽涉面廣
、錯綜復(fù)雜,成為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)和重點
、難點
。隨著國企改革三年行動圓滿收官,黨的二十大對深化國企改革提出新要求
,乘勢而上實施新一輪國企改革深化提升行動迫在眉睫
。先謀于局,后謀于略
,略從局出
,國企改革的變化與經(jīng)濟、政策
、社會環(huán)境變化息息相關(guān)
,立足新時代,如何以更高站位
、更強責(zé)任
、更大力度推動國有企業(yè)堅定走好中國式現(xiàn)代化新道路
,需要在回顧國企改革歷史、總結(jié)取得的主要經(jīng)驗基礎(chǔ)上
,進(jìn)一步縱深推進(jìn)國有企業(yè)改革

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作為國民經(jīng)濟的骨干力量,國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵

。根據(jù)鄭海航教授提出的國有企業(yè)內(nèi)外主體平衡論
,國有企業(yè)改革涉及企業(yè)內(nèi)外兩類利益主體之爭,第一類是由國有企業(yè)內(nèi)的決策者
、管理者
、勞動者組成的利益主體群,即企業(yè)“內(nèi)部人”主體群
;第二類則是由處于企業(yè)外部的國家股東
、政府、國資委
、外派監(jiān)事會組成的利益主體群
,即企業(yè)“外部人”主體群。要實現(xiàn)國有企業(yè)的有效治理必須使內(nèi)外部兩大類主體的利益得以平衡
。從兩類主體的平衡性來審視國企改革歷程
,改革開放前國企改革處于利益過度外傾階段,高度集中的計劃經(jīng)濟體制導(dǎo)致政府代表國家股東利益,對企業(yè)進(jìn)行“強控制”
。改革開放后
,逐步過渡到利益內(nèi)傾和平衡階段。結(jié)合《發(fā)展和改革藍(lán)皮書(No.6)》等研究
,可將改革開放后的國企改革歷程分為四個階段:

表1:改革開放以來國企改革的四個階段

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自2013年十八屆三中全會將國有企業(yè)改革列為重要改革內(nèi)容后

,國企改革“1+N”頂層規(guī)劃陸續(xù)出臺,本輪國企改革思路逐漸明晰
。2020年
,國企改革三年行動正式啟動,成為“1+N”頂層規(guī)劃的具體施工圖
,以“有節(jié)點
、有項目、可衡量
、可考核”的國企改革以空前的速度推進(jìn)
,“雙百行動”、“科改示范行動”
、“區(qū)域性綜改試驗”等專項行動進(jìn)一步加快
。國有企業(yè)改革三年行動聚焦八個方面的重點任務(wù),提出要形成更加成熟
、更加定型的中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度和以管資本為主的國資監(jiān)管體制
、推動國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整
、提高國有企業(yè)活力和效率等方面取得明顯成效。

從國有企業(yè)改革歷程來看

,國企改革與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)
,基本圍繞國有企業(yè)“內(nèi)部人”和“外部人”群體利益平衡這條主線,聚焦國企與政府關(guān)系怎么改
、國企內(nèi)部制度怎么完善
、國企外部環(huán)境怎么優(yōu)化三個主要問題展開。

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縱觀國企改革歷程

,國有企業(yè)改革是一個解放思想、實事求是的漸進(jìn)式改革
,隨著改革進(jìn)一步深入
,逐漸走出一條中國特色改革之路。城望集團(tuán)結(jié)合中國國企改革歷史階段
,從馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)基本立場出發(fā)
,嘗試從動力機制、平衡機制
、調(diào)控機制以及評價機制四個方面
,厘清國企改革的基本邏輯。

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圖1:國企改革“四位一體”的邏輯體系

(一)動力機制:資本
、管理
、技術(shù)等要素驅(qū)動

從“放權(quán)讓利”階段的“始終將技術(shù)革新作為國有企業(yè)實現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)的重要手段”以及“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”論斷,到2017年中共中央

、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的指導(dǎo)意見》
,再到十九屆四中、五中全會相關(guān)決議
,更是強調(diào)要發(fā)揮企業(yè)家精神以及數(shù)據(jù)要素的功能
,可以看出我國始終把資本、管理
、技術(shù)
、勞動、土地
、企業(yè)家精神等要素培育作為國有企業(yè)改革的重要推動力
。在完善和優(yōu)化資本、管理
、技術(shù)
、勞動、土地
、企業(yè)家精神等要素后
,不僅形成了資本密集型
、技術(shù)密集型、知識密集型等多種類型的國有企業(yè)
,而且推動了組織架構(gòu)優(yōu)化
,既有利于提高生產(chǎn)效率,也有利于優(yōu)化國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)
,有效增強國有企業(yè)競爭力
、控制力和影響力。由此可見
,培育并優(yōu)化國有企業(yè)要素始終是推動國有企業(yè)改革的重要動力

(二)平衡機制:動態(tài)優(yōu)化國有企業(yè)布局

從國有企業(yè)改革歷程來看,中央和地方始終通過優(yōu)化國有企業(yè)布局來推動國有企業(yè)改革

。一方面
,積極優(yōu)化調(diào)整國有企業(yè)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)
、服務(wù)業(yè)中的結(jié)構(gòu)布局
,并通過分類指導(dǎo)優(yōu)化公共服務(wù)領(lǐng)域、自然壟斷領(lǐng)域的國有資本結(jié)構(gòu)
,推動資源
、能源等公共服務(wù)滿足經(jīng)濟發(fā)展需要;另一方面
,為推動區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展
,積極優(yōu)化國有企業(yè)空間布局,如大力支持西部地區(qū)結(jié)合區(qū)域資源稟賦
,加大投資和組建資源
、能源類國有企業(yè),實現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展
。無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局
,還是空間結(jié)構(gòu)布局,國有企業(yè)改革都強調(diào)“動態(tài)”而非“靜態(tài)”平衡
,意在充分結(jié)合區(qū)域發(fā)展的資源
、人才、技術(shù)等要素稟賦動態(tài)調(diào)整國有企業(yè)布局
,后來的“一企一策”與之是一脈相承的

(三)調(diào)控機制:政府主導(dǎo)和市場試點相結(jié)合

我國的國有企業(yè)生產(chǎn)資料歸國家和全民所有的性質(zhì),決定了國有企業(yè)改革必須堅持黨對國有企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)

,國企改革離不開中央和地方政府的各類政策指導(dǎo)
。以黨中央集中決策為起點,下發(fā)國企改革的各項“意見”“決定”“通知”政策,作為國企改革的綱領(lǐng)性文件
。各地方政府機構(gòu)通過制定具體改革方案貫徹落實國企改革精神
。無論是國有企業(yè)股份制改革、混合所有制分類改革還是其他國企改革舉措
,黨中央均要求試點先行
,如“四項試點”“十項試點”“雙百行動”相繼推出,實現(xiàn)社會資本和國有資本良性互動
,然后再以試點改革經(jīng)驗逐步推廣到其他領(lǐng)域和行業(yè)
,穩(wěn)步推進(jìn)國資國企改革?div id="4qifd00" class="flower right">
?v觀國有企業(yè)改革歷程
,正是由于中央和監(jiān)管部門宏觀頂層主導(dǎo),融合了微觀市場試點推廣
,有力保障了國有企業(yè)的改革與發(fā)展
,為維護(hù)我國社會主義公有制主體地位奠定了基礎(chǔ)。因此
,國有企業(yè)改革離不開了解政策、吃透政策
、用好政策

(四)評價機制:國企改革評價制度構(gòu)建

從新中國成立初期的“放權(quán)”改革至現(xiàn)階段混合所有制分類改革,評價國有企業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平主要集中在產(chǎn)值

、資源與能源利用率和科技創(chuàng)新三個方面
。結(jié)合近幾年中央企業(yè)改革三年行動重點任務(wù)考核方案,國資委對全國37個省
、自治區(qū)
、直轄市和計劃單列市的國企改革三年行動評估情況通報等來看,國企改革評價制度圍繞社會和市場兩個維度
,充分發(fā)揮考核評估的“指揮棒”作用
。其中社會價值包括服務(wù)國家戰(zhàn)略大局、服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展
、服務(wù)社會綜合治理
、服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)等社會價值,市場價值即國有企業(yè)市場化發(fā)展水平
。評價機制作為有力有序推動國企改革落地見效的工作機制
,以鮮明的結(jié)果導(dǎo)向推動各項重點改革任務(wù)落地落實,可見黨中央在國企改革進(jìn)程中堅決杜絕“紙面”改革
、“數(shù)字”改革

總結(jié)來說,動力機制、平衡機制

、調(diào)控機制和評價機制基本構(gòu)成我國國企改革“四位一體”的邏輯體系
。首先,資本
、技術(shù)
、管理等要素的培育和優(yōu)化配置能夠內(nèi)生提供國企改革的動力;其次
,統(tǒng)籌國有企業(yè)布局可以保障各主體
、各區(qū)域平衡發(fā)展;再次
,宏觀政府主導(dǎo)與微觀市場試點相融合既能充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用
,也能保障國有經(jīng)濟主體地位;最后
,以評價機制倒逼改革進(jìn)程
,確保了改革任務(wù)落地生根并為完善國企改革理論和實踐提供依據(jù)。

國企改革三年行動已圓滿收官

,面對突發(fā)疫情以及外部環(huán)境急劇變化等風(fēng)險考驗
,各地有關(guān)部門和廣大國有企業(yè)堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),認(rèn)真貫徹黨中央
、國務(wù)院關(guān)于實施國有企業(yè)改革三年行動的決策部署
,扎實推進(jìn)各項改革任務(wù)落地,取得了一系列重大成果
,積累了一大批寶貴經(jīng)驗
,為新一輪深化國企改革奠定了堅實基礎(chǔ)。

國企與政府關(guān)系方面

,以管資本為主的國資監(jiān)管體制更加健全
各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)按照黨中央、國務(wù)院的要求
,按照政企分開
、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離原則
,科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界
,堅持準(zhǔn)確定位、堅持依法監(jiān)管
、堅持搞活搞好國有企業(yè)
,堅持提高效能、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)
,主動進(jìn)行職責(zé)調(diào)整
,整合國有企業(yè)改革職能、整合經(jīng)濟運行監(jiān)測職能、整合推動科技創(chuàng)新職能
,改進(jìn)監(jiān)管方式手段
,強化依法監(jiān)管,實施分類監(jiān)管
,推進(jìn)陽光監(jiān)管
,優(yōu)化監(jiān)管流程,抓好組織實施
,主動實現(xiàn)從管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變
,國有資本監(jiān)管職能進(jìn)一步完善,打造業(yè)務(wù)監(jiān)督
、綜合監(jiān)督
、監(jiān)督追責(zé)“三位一體”的出資人監(jiān)督閉環(huán),構(gòu)建形成全國國資監(jiān)管大格局
,切實做到全面履職
、高效履職。

國企內(nèi)部制度完善方面

,中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度不斷完善定型
公司制改制全面完成,從法律上
、制度上進(jìn)一步厘清了政府與企業(yè)的職責(zé)邊界
,企業(yè)獨立市場主體地位從根本上得到確立。黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機統(tǒng)一
,國有企業(yè)全面完成“黨建入章”,絕大多數(shù)企業(yè)制定了黨委(黨組)前置研究討論重大經(jīng)營管理事項清單
,基本實現(xiàn)董事會應(yīng)建盡建
、外部董事占多數(shù),各治理主體權(quán)責(zé)法定
、權(quán)責(zé)透明
、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的治理機制正在形成
。并且三項制度改革在更大范圍
、更深層次破冰破局,圍繞能上能下
,全面推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理
,圍繞能進(jìn)能出,加快實施了公開招聘
、競爭上崗
、末等調(diào)整和不勝任退出等市場化用工制度,圍繞能增能減,推動完善了按業(yè)績貢獻(xiàn)決定薪酬的分配機制

國企外部環(huán)境優(yōu)化方面

,國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯成效。黨的十八大以來
,國資國企以《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》為統(tǒng)領(lǐng)
、以若干配套文件為支撐的“1+N”政策體系,對混改
、公司治理
、國資監(jiān)管、兼并重組等重要方面給予方向性
、框架性的指導(dǎo)
,有力保證了國企改革有方向、有目標(biāo)
、有遵循
,國資監(jiān)管及國有企業(yè)改革法律法規(guī)政策體系進(jìn)一步完善。國資國企按照黨中央
、國務(wù)院的要求加大了國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組整合力度
,近年來中化集團(tuán)和中國化工聯(lián)合重組,中國電科重組中國普天
,鞍鋼重組本鋼
,根據(jù)形勢發(fā)展需要新成立了中國星網(wǎng)、中國電氣裝備
、中國物流集團(tuán)
、中國稀土集團(tuán)等中央企業(yè)。國有資本進(jìn)一步向國家戰(zhàn)略性
、前瞻性產(chǎn)業(yè)
,向涉及民生的重要領(lǐng)域集中,積極發(fā)展新技術(shù)
、新產(chǎn)業(yè)
,改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),加快過剩產(chǎn)能和低效無效資產(chǎn)退出

從國有企業(yè)改革歷程

、基本邏輯和改革成效來看,國有企業(yè)改革緊扣“市場化”這一關(guān)鍵主題
,以增強企業(yè)活力
、提高效率為中心,深入推進(jìn)國有企業(yè)市場化經(jīng)營機制改革